اوراق مالی بودجه ۱۴۰۴ و اثرات آن بر سیستم بانکی
تمایز منابع بودجه عمومی دولت و منابع عمومی
قبل از هر چیز باید توجه داشت، نکته مهم در تحلیل بودجه این است که رقم بودجه عمومی دولت با رقم منابع بودجه عمومی دولت نباید اشتباه گرفته شود؛ منابع بودجه عمومی دولت مجموع منابع عمومی دولت و منابع اختصاصی است که قانون محل مصرف این منابع را معمولا همان دستگاه ایجاد‌کننده درآمد قرار می‌دهد (مثل درآمد بیمارستان‌‌‌ها و دانشگاه‌‌‌ها). بنابراین از این بابت دست دولت برای تصمیم‌گیری در مورد محل مصرف آنها بسته است. بر این اساس برای تحلیل حجم مالی دولت، از بودجه عمومی استفاده میشود و برای تحلیل عملکرد مالی دولت، منابع عمومی را مورد توجه و بررسی قرار می‌دهند. بنابراین در این یادداشت برای تحلیل آثار اوراق مالی بودجه ۱۴۰۴ و اثرات آن بر سیستم بانکی، از مورد دوم بهره گرفته‌ایم.
تاثیر انتشار اوراق مالی بر ترازنامه بانک‌ها و نقدینگی سیستم بانکی
براساس تبصره «۲»، بند «ش»، قسمت «۱»، دولت مجاز به انتشار ۲۰۰هزار میلیارد تومان اوراق مالی تحت جزء «۶» بند «ب» ماده «۱۰» قانون برنامه هفتم توسعه به منظور تادیه مطالبات از دولت از طریق اوراق بدهی است که تنها میان بانک‌ها و بانک مرکزی قابل مبادله هستند. این رویکرد به تبدیل دارایی غیر‌نقد بانک (مطالبات از دولت) به دارایی با نقدشوندگی بالا (اوراق بدهی دارای بازار) منجر میشود. از آنجا که در بازار بین‌‌‌بانکی، بانک‌ها از این اوراق به‌‌‌عنوان وثیقه برای دریافت ذخایر از بانک مرکزی در قالب توافق‌‌‌های بازخرید (ریپو) استفاده می‌کنند، می‌‌‌تواند به کاهش نوسانات نرخ بهره بین‌‌‌بانکی کمک کند. همچنین در چارچوب تسهیلات قاعده‌‌‌مند، بانک‌ها نیز می‌‌‌توانند از اوراق مذکور برای دریافت اعتبار از بانک‌مرکزی استفاده کنند که نرخ آن سقف دالان نرخ بهره است. این مکانیزم به‌‌‌ویژه برای بانک‌هایی که در شرایط اضطراری به نقدینگی فوری نیاز دارند، بسیار موثر است. محدودیت این اوراق در مبادله تنها میان بانک‌ها و بانک‌مرکزی به معنای عدم‌ورود آنها به بازار ثانویه اوراق است که موجب میشود این ابزار تامین مالی مستقیم دولت نباشد و تنها به‌‌‌عنوان مکانیزمی برای مدیریت بدهی‌‌‌های دولتی و نقدشوندگی اقلام ترازنامه‌ای بانک‌ها عمل کند. موفقیت این سیاست در گرو هماهنگی دقیق میان بانک مرکزی و بانک‌ها در چارچوب عملیات بازار باز، برای ممانعت از خرید قطعی آن توسط بانک مرکزی (outright) است.
نرخ بهره بین‌‌‌بانکی و نوسانات ناشی از الزامات اوراق مالی
نرخ بهره بین‌‌‌بانکی به‌‌‌عنوان یکی از شاخص‌‌‌های کلیدی در تنظیم سیاست پولی، در تعادل ذخایر و هزینه تامین مالی بانک‌ها نقش محوری دارد و تحولات آن در سال ۱۴۰۴ نشان‌‌‌دهنده فشارهای زیاد بر سیستم بانکی و کسری شدید ذخایر است؛ به‌طوری که این نرخ در محدوده بسیار بالای ۲۳.۹۷درصد تثبیت شده و کاهش جزئی آن نیز (که عمدتا ناشی از افزایش پذیرش درخواست‌های ریپو توسط بانک مرکزی است) نمایانگر توازن شکننده میان عرضه و تقاضای ذخایر در بازار بین‌‌‌بانکی است. با این حال تحلیل روند تغییرات هفتگی نرخ بهره بین‌‌‌بانکی که طی ماه‌‌‌های ابتدایی سال ۱۴۰۴ نوسانات اندکی بین ۲۳.۹۵ تا ۲۳.۹۸درصد را نشان می‌دهد، گویای تلاش مستمر بانک مرکزی برای حفظ ثبات این نرخ در شرایط کنونی است. با وجود این، فشارهای تقاضایی ناشی از الزام بانک‌ها به نگهداری اوراق خزانه‌‌‌داری دولتی، باعث افزایش تقاضا برای ذخایر شده و هزینه تامین منابع در بازار بین‌‌‌بانکی را بالا برده است. این موضوع موجب افزایش صرف ریسک و نوسان بیشتر در نرخ بهره بین‌‌‌بانکی میشود که می‌‌‌تواند به کاهش توان تسهیلات‌‌‌دهی بانک‌ها منجر شود. از سوی دیگر، نزدیکی این نرخ به کانال ۲۴درصد نیز نشان‌‌‌دهنده فشار پایدار بر بازار بین‌‌‌بانکی و احتمال افزایش هزینه تامین مالی در صورت تشدید عوامل درونزاست.
الزامات قانونی و فشار بر نقدینگی بانک‌ها
سازمان بورس و اوراق بهادار با ابلاغیه شماره ۱۲۰۲۰۲۷۰ در سال ۱۴۰۳، صندوق‌های درآمد ثابت را موظف کرده است حداقل ۲۰درصد از دارایی‌‌‌های خود را در اوراق دولتی سرمایه‌گذاری کنند. این الزام، ضمن افزایش تقاضا برای اوراق دولتی، پیش‌بینی میشود که صندوق‌ها در سال ۱۴۰۴ حدود ۵۰هزار میلیارد تومان اوراق جدید جذب کنند. اگرچه این اقدام به تامین مالی دولت کمک کرده و با عمق‌‌‌بخشی به بازار بدهی، نقدشوندگی اوراق را بهبود می‌‌‌بخشد، اما از آنجا که بانک‌ها نیز ملزم به نگهداری حداقل ۳درصد از مانده سپرده‌‌‌های خود در قالب اوراق خزانه‌‌‌داری هستند، با رشد ۲۳درصدی ترازنامه آنها، این الزام تقاضای حدود ۸۵هزار میلیارد تومان اوراق دولتی از سوی بانک‌ها را ایجاد خواهد کرد. این رویکرد ذخایر نقدینگی بانک‌ها را به دلیل سرمایه‌گذاری در اوراق دولتی و الزام به تمدید (rollover) این اوراق، محدود می‌کند؛ زیرا در زمان سررسید این اوراق، جریان نقدی جدیدی برای بانک‌ها ایجاد نمی‌شود. در نتیجه، این مساله با محدود کردن کنترل مقداری ترازنامه بانک‌ها، به عنوان مانعی در برابر توان تسهیلات‌‌‌دهی آنها عمل خواهد کرد. علاوه بر این، الزام مذکور می‌‌‌تواند هزینه فرصت سرمایه‌گذاری برای سپرده‌‌‌گذاران را افزایش داده، با کاهش سررسید بدهی بانک‌ها، هزینه تامین مالی آنها را بالا ببرد و در نهایت ناپایداری‌‌‌هایی در منابع بین‌‌‌بانکی ایجاد کند. به همین دلیل، احتمال دارد عدم‌رعایت دقیق این الزامات توسط برخی بانک‌ها و نهادها به کاهش تقاضای واقعی نسبت به پیش‌بینی‌‌‌ها منجر شود و فشارهای مالی دولت را افزایش دهد. بنابراین، اجرای چنین سیاست‌‌‌هایی نیازمند هماهنگی کامل با سیاست‌‌‌های پولی و مدیریت نقدینگی بانک مرکزی است تا تعادل میان هزینه تامین مالی دولت و سلامت ترازنامه بانک‌ها حفظ شود و از بروز تنش‌‌‌های غیرضروری در بازار بین‌‌‌بانکی جلوگیری به عمل آید.
ظرفیت بازار بدهی و الزامات مدیریت نقدینگی
تبصره «۲»، بند «ش»، قسمت «۱» قانون بودجه ۱۴۰۴، با انتشار اوراق مالی تا سقف ۵۰۰هزار میلیارد تومان به‌‌‌عنوان حداکثر ظرفیت بازار بدهی در بودجه ۱۴۰۴ می‌‌‌تواند پیامدهای مهمی برای نرخ بهره و پایداری منابع در سیستم بانکی به همراه داشته باشد. افزایش حجم اوراق مالی، با توجه به افزایش عرضه، موجب افزایش صرف ریسک اوراق میشود. این امر به کاهش قیمت اوراق و افزایش نرخ بازدهی آنها منجر میشود. یکی از تبعات این شرایط، کاهش توان بانک‌ها برای حفظ پایداری منابع است؛ زیرا با افزایش نرخ بازدهی اوراق، سپرده‌‌‌گذاران ترجیح می‌دهند نقدینگی خود را به جای سپرده بلندمدت (بدهی با سررسید بلندمدت)، به خرید این اوراق تخصیص دهند. این رویکرد موجب کاهش سررسید بدهی‌‌‌ها در سیستم بانکی میشود و همزمان ریسک نرخ بهره و ریسک نقدینگی را برای بانک‌ها افزایش می‌دهد. برای جلوگیری از افزایش فشار بر سیستم بانکی و اقتصاد کلان، دولت باید انتشار اوراق را به‌‌‌صورت منظم و در چارچوبی برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌شده انجام دهد. توزیع زمانی مناسب برای عرضه اوراق، هماهنگی با ظرفیت جذب بازار و جلوگیری از انتشار اوراق فراتر از سقف تعیین‌‌‌شده، از اهمیت ویژه‌‌‌ای برخوردار است.
تقویت ساختار سرمایه‌‌‌ای بانک‌ها و کاهش فشار نقدینگی
در چارچوب تبصره «۲» بند «ض» قانون بودجه ۱۴۰۴ که بر اجرای ماده «۸» قانون برنامه هفتم توسعه تاکید دارد، افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی به میزان حداقل ۲۰۰۰هزار میلیارد ریال از چند محل مختلف تامین میشود که هرکدام اثرات متفاوتی بر ترازنامه بانک‌ها و تعاملات بازار بین‌‌‌بانکی دارد. نخست، استفاده از سود خالص بانک‌مرکزی به مبلغ ۴۰۰هزار میلیارد ریال، نشان‌‌‌دهنده تخصیص منابع داخلی سیستم پولی به سمت تقویت بانک‌هاست که می‌‌‌تواند باعث بهبود کفایت سرمایه و توان تسهیلات‌‌‌دهی بانک‌ها شود و در نتیجه فشار نقدینگی در بازار بین‌‌‌بانکی را کاهش دهد. دوم، انتشار اوراق مالی ـ اسلامی به میزان ۵۰۰هزار میلیارد ریال که در بازار سرمایه قابل معامله است، منابع جدیدی را وارد سیستم می‌کند، اما باید با دقت مدیریت شود تا ریسک نقدینگی و نرخ بهره بین‌‌‌بانکی افزایش نیابد. سوم، استفاده از مانده وجوه اداره‌شده و حساب ذخیره ارزی به ارزش ۱۰۰هزار میلیارد ریال با قابلیت انتقال به بانک‌های دولتی، امکان جابه‌‌‌جایی نقدینگی میان بانک‌ها را فراهم کرده و به تعدیل نوسانات بازار بین‌‌‌بانکی کمک می‌کند. علاوه بر این، واگذاری دارایی‌‌‌ها و اموال دولت و سهام به میزان ۵۰۰هزار میلیارد ریال منابعی برای تزریق به بانک‌ها فراهم می‌کند که اثر مثبتی بر ترازنامه بانک‌ها دارد. نکته بسیار مهم، تبدیل مانده خطوط اعتباری بانک مرکزی به بانک‌های دولتی (به ارزش ۵۰۰هزار میلیارد ریال) به بدهی دولت به بانک مرکزی است؛ این اقدام ضمن کاستن از بار بدهی مستقیم بانک‌ها به بانک مرکزی، تعادل مالی بانک‌ها را بهبود می‌‌‌بخشد و فشار بر ذخایر بانک‌ها در بازار بین‌‌‌بانکی را کاهش می‌دهد. در مجموع، این سازوکار به نفع تقویت ساختار سرمایه‌‌‌ای بانک‌ها و کاهش تنش‌‌‌های نقدینگی در بازار بین‌‌‌بانکی است.
بودجه ۱۴۰۴ با تاکید بر استفاده گسترده از اوراق مالی، تحولات قابل‌توجهی در ساختار دارایی‌‌‌ها، بدهی‌‌‌ها و مدیریت نقدینگی بانک‌ها ایجاد کرده است. این تحولات، همراه با فشارهای افزایش‌یافته بر نرخ بهره بین‌‌‌بانکی، ضرورت هماهنگی دقیق سیاست‌‌‌های پولی و مالی، تقویت عملیات بازار باز و بهینه‌‌‌سازی مدیریت نقدینگی بانک‌ها را بیش از پیش آشکار می‌‌‌سازد. موفقیت در کنترل نوسانات بازار بین‌‌‌بانکی و حفظ پایداری مالی بانک‌ها، مستلزم برنامه‌‌‌ریزی منسجم، نظارت دقیق و همکاری مستمر میان بانک مرکزی، دولت و بانک‌هاست.
* کارشناس ارشد بانکی
