مشارکت عمومی-خصوصی؛ از ایده تا عمل
توجه به این نکته حائز اهمیت است که موضوع مشارکت عمومی- خصوصی به تعبیر عام آن، پیش از موارد ذکرشده، در گذشته نیز در مواردی نظیر «قانون احداث پروژه‌‌‌های عمرانی بخش راه و ترابری از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و پولی کشور» مصوب ۱۳۶۶ و مقرره‌‌‌های بعدی مرتبط با آن، پیش‌بینی امکان خرید تضمینی برق (ماده ۲۵ برنامه چهارم) و آب (ماده ۱۴۲ برنامه پنجم)، در قوانین و مقررات وجود داشته است. با توجه به سوابق گذشته، طرح مجدد موضوع لایحه مشارکت، در جلسات مشترک نمایندگان مجلس و سازمان برنامه در روزهای اخیر، حکایت از آن دارد که به‌رغم اقدامات و تلاش‌‌‌های انجام‌شده، سامان‌‌‌دهی مساله مشارکت در نبود یک قانون جامع که ظرفیت‌‌‌سازی و ریل‌‌‌گاری مناسبی انجام دهد، امکان‌‌‌پذیر نیست. در ادامه چارچوب نظری موردنیاز برای تدوین چنین قانونی مطرح و با توجه به آموخته‌‌‌های گذشته، نقشه راه آینده پیشنهاد خواهد شد.
با بررسی لایحه پیشنهادی قبلی مشارکت، سایر مقرره‌‌‌های مرتبط و تحقیقات و تجربیات گذشته داخلی و بین‌المللی، چارچوب نظری ارائه‌شده در نمودار را می‌‌‌توان در خصوص مسائل و موضوعات مرتبط با مشارکت عمومی-خصوصی در نظر گرفت که در ادامه هر یک از اجزا به طور کلی بررسی خواهد شد. در این زمینه، پنج‌محور اصلی را می‌‌‌توان شناسایی کرد که عبارتند از:
وظایف و مسوولیت‌‌‌های دولت؛
مدل مالی و قراردادی؛
ارجاع کار؛
وظایف و مسوولیت‌‌‌های تخصصی؛
نظارت و مدیریت ریسک، تضامین و حل اختلاف.
در خصوص وظایف و مسوولیت‌‌‌های طرف عمومی، عمده وظایف متمرکز بر دو محور اساسی شامل راهبری و تعریف پروژه‌‌‌ها و مدیریت منابع در راستای ایفای تعهدات دولت است. در خصوص محور راهبری و تعریف پروژه‌‌‌ها، باید توجه داشت که انبوه پروژه‌‌‌های نیمه‌‌‌تمام فعلی در نظام فنی و اجرایی، زنگ خطر بسیار جدی در خصوص ناکارآمدی سازوکارهای موجود در دستگاه‌‌‌های اجرایی و سازمان برنامه و بودجه در زمینه تعریف پروژه است. به بیان دیگر می‌‌‌توان گفت که اساسا نظام فنی و اجرایی و مهندسان مشاور، در این زمینه ضعف بسیار جدی دارند که دلایل مختلفی از جمله حق‌‌‌الزحمه ناکافی مهندسان مشاور به‌منظور تهیه گزارش‌های توجیهی و ارزیابی طرح‌‌‌ها نسبت به ارزش طرح‌‌‌ها، نبود ساده‌‌‌ترین فرآیند داوری گزارش‌ها و طرح‌‌‌های توجیهی و واگذاری بررسی آنها به دستگاه‌‌‌های اجرایی که خود به دلایل مختلف (از جمله جذب منابع و فشارهای سیاسی) ذی‌نفع در تعریف پروژه‌‌‌ها هستند و به سبب تعارض منافع با عدم‌توجیه‌‌‌پذیری مخالفت می‌کنند و کمیسیون‌‌‌هایی نظیر کمیسیون ماده ۲۳ یا شورای اقتصاد که فاقد تخصص لازم و زمان کافی برای داوری و بررسی گزارش‌های توجیهی طرح‌‌‌ها هستند، باعث شده است تا تعریف طرح‌‌‌ها از اصلی‌‌‌ترین نقاط ضعف نظام فنی و اجرایی فعلی باشد.
در راستای بهبود فرآیند تعریف طرح‌‌‌ها و همچنین سازگاری بیشتر آنها با مشارکت عمومی-خصوصی، تسهیلگر مشارکت در کنار دستگاه اجرایی و سازمان قابل تعریف است؛ هر چند اگر قرار باشد در مشارکت عمومی-خصوصی نیز مطابق رویه جاری در نظام فنی و اجرایی و با سطح کیفیت نازل فعلی، گزارش‌هایی تهیه شود (توسط مشاوران دستگاه‌‌‌ها یا تسهیلگر) و هیچ‌گونه فرآیند داوری و شفافیتی در انتشار اطلاعات وجود نداشته باشد، از همین ابتدا می‌‌‌توان گفت که نه‌تنها مشکلی حل نخواهد شد، بلکه انبوهی از مشکلات با پیچیدگی‌‌‌های حقوقی و قراردادی به مراتب شدید‌‌‌تر و بیشتر نسبت به قراردادهای سه‌عاملی و پیمانکاری، بر معضلات جاری اضافه خواهد شد. پیشنهادی که در این زمینه می‌‌‌تواند راهگشا باشد، استفاده از ظرفیت عظیم دانشگاه‌‌‌های برتر کشور در زمینه ارزیابی توجیه‌‌‌پذیری و مطالعات اولیه پروژه‌‌‌هاست که حتی با رقم‌‌‌های اندک پرداختی فعلی به مشاوران، به سبب وجود سازوکارهای نظارت و داوری در کنار شفافیت، قادر خواهند بود عملکرد بسیار بهتری داشته باشند و همچنین باعث تقویت ارتباط صنعت و دانشگاه و پویایی بیشتر دانشگاه‌‌‌ها در زمینه حل مشکلات و تربیت دانشجویان مطلع نسبت به امور جاری کشور خواهد شد.
در خصوص محور مدیریت منابع در راستای ایفای تعهدات دولت، نکته اساسی پرهیز از ایجاد تعهدات آتی برای دولت بدون پایش دقیق و شفاف است. به بیان دیگر، از آنجا که در فرآیند مشارکت عمومی-خصوصی به‌جز در مواردی که قرار بر مشارکت طرف عمومی در مرحله احداث پروژه است، عمده تعهدات دولت مربوط به آینده خواهد بود (نظیر خرید تضمینی در آب و برق)، در صورتی که سازوکار شفافی برای پایش این تعهدات وجود نداشته باشد، مشکلات عدیده‌‌‌ای از جمله نکول در انجام تعهدات ایجاد خواهد شد و به دنبال آن افزایش ریسک مشارکت عمومی- خصوصی و عدم‌تمایل طرف خصوصی به سرمایه‌گذاری اجتناب‌‌‌ناپذیر خواهد بود.
از طرف دیگر با توجه به وضعیت فعلی منابع دولت در کشور، باید این واقعیت مدنظر تمامی ذی‌نفعان مرتبط با مشارکت عمومی-خصوصی باشد که در وهله اول منابع مالی مرتبط با احداث و بازگشت سرمایه در پروژه‌‌‌ها را اساسا مستقل از منابع دولت تعریف کنند. این مهم با توجه به سابقه بیش از شش‌دهه اجرای پروژه‌‌‌ها به صورت پیمانکاری با استفاده از منابع نفتی در کشور، امری بسیار دشوار و نیازمند ترویج و تاکید بسیار است؛ زیرا عمده فعالان بخش خصوصی و همچنین کارشناسان دستگاه‌‌‌های اجرایی و سازمان برنامه، با راهکاری جز استفاده از منابع دولتی آشنا نیستند. به همین دلیل باید از این خطا که مشارکت عمومی-خصوصی راهکاری جدید در جهت استفاده از منابع عمومی و بخش دولتی به صورت تعهدات آتی است، اجتناب کرد و اولویت را همواره عدم‌اتکا به منابع دولتی دانست.
در زمینه مدل مالی و قراردادی، سه‌محور اساسی وجود دارد که عبارتند از: بهای محصول و خدمات، تامین مالی و نرخ بازگشت سرمایه و قرارداد مشارکت. در خصوص محور بهای محصول و خدمات، همان‌طور که مشخص است، قیمت‌گذاری دستوری، به‌خصوص زمانی که محصول یا خدمات پروژه ارتباط مستقیمی با عموم جامعه داشته باشد، بزرگ‌ترین چالش است. رهایی از این مشکل نیازمند عزم جدی به‌خصوص در فضای قانون‌گذاری و سیاستگذاری کشور در مجلس و دولت است. تجربه مشارکت در آزادراه‌‌‌ها به‌خوبی نشان می‌دهد که مداخلات مخرب در قیمت عوارض راه‌‌‌ها، به‌شدت بر مدل مالی و بازگشت سرمایه تاثیر منفی می‌‌‌گذارد و در نهایت با واگرایی میزان بازگشت و استهلاک سرمایه، روند سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی را مختل خواهد کرد.
در خصوص محور نرخ بازگشت سرمایه، به رسمیت شناختن تورم و لزوم تعریف نرخ بازگشت سرمایه بیش از تورم برای سرمایه‌گذار، موضوعی کلیدی است که باید مدنظر قرار گیرد. هرچند با فرض عزم دولت بر کنترل تورم، تعریف نرخ‌ها باید به صورت پویا انجام شود تا امکان تطبیق با شرایط مختلف را داشته باشد. حالت استثنا در این زمینه، مواردی است که تامین مالی قرار است به صورت دستوری و با اجبار دولت به استفاده از نرخ ترجیحی، از محل منابعی نظیر منابع پولی و بانکی کشور یا صندوق توسعه انجام شود. در این صورت نرخ بازگشت آن قسمت از سرمایه که از چنین محلی تامین می‌شود، باید متناسب با نرخ ترجیحی باشد. در نهایت ضرورت دقت در تهیه مدل‌‌‌های مالی اولیه و شاهد توسط دستگاه‌‌‌های اجرایی که قرار است در فرآیند ارجاع کار مبنا قرار گیرد، همچون گزارش‌های ارزیابی توجیه‌‌‌پذیری، اهمیت بسزایی دارد و استفاده از خبرگان و ظرفیت‌‌‌هایی نظیر دانشگاه‌‌‌های تراز اول کشور، می‌‌‌تواند راهگشا باشد.
در خصوص محور قرارداد مشارکت، توجه به پویایی و انعطاف موردنیاز در این قراردادها با توجه به ماهیت گسترده و متفاوتی که می‌‌‌توانند داشته باشند، امری کلیدی در موفقیت مشارکت عمومی-خصوصی است. با توجه به آنکه عمده تجربیات گذشته ناظر به استفاده از قراردادهای همسان، با شرایط عمومی همسان و شرایط خصوصی کمی متفاوت بوده است، گذار به قراردادهای منعطف و پویا که نیاز اساسی در مشارکت عمومی-خصوصی است، چالشی جدی خواهد بود و در صورت نداشتن توجه کافی و مدیریت صحیح با استفاده از متخصصان زبده و ظرفیت‌‌‌هایی نظیر دانشگاه‌‌‌های تراز اول کشور، در حالت‌‌‌های حدی، یا موجب عدم‌مشارکت بخش خصوصی خواهد شد یا چالش‌‌‌ها و مشکلات متعدد حقوقی و قراردادی را برای دولت و نظام حقوقی کشور ایجاد خواهد کرد. در این زمینه باید همکاری نزدیکی بین نهادهای اجرایی، نظارتی و قضایی با یکدیگر و با خبرگان و متخصصان صورت گیرد تا ماحصل آن ضمن دارا بودن پویایی و انعطاف لازم، مورد قبول دستگاه‌‌‌ها و نهادهای نظارتی و قضایی نیز باشد.
در زمینه ارجاع کار، سه‌محور اساسی کمیسیون ارجاع کار و کمیته فنی و بازرگانی، فراخوان، تدقیق و دریافت پیشنهاد و ارزیابی و انتخاب برنده وجود دارد. در هر سه این محورها، نکته حائز اهمیت این است که تفاوت ماهیت ارجاع کار در سرمایه‌گذاری و مشارکت عمومی-خصوصی با ارجاع کار در امور پیمانکاری، به‌درستی درک شود. این مساله با توجه به پیشینه بیش از پنج‌دهه پیمانکاری در کشور، چالشی جدی است؛ به‌ویژه در خصوص دستگاه‌‌‌های اجرایی و نظارتی که ممکن است همچنان ارجاع کار را در همان فضای پیمانکاری درک کنند. در حالی که در شرایط ارجاع کار سرمایه‌گذاری و مشارکت عمومی-خصوصی، نا‌اطمینانی‌‌‌ها و ابهامات بسیار بیشتر از فرآیند پیمانکاری است و به همین منظور است که در بین انتشار فراخوان تا دریافت پیشنهاد، یک مرحله تدقیق نیز تعریف شده است تا در صورتی که پیشنهاد طرف خصوصی موجب دقیقتر یا بهتر شدن وضعیت کلی قرارداد اعم از مدل مالی یا ویژگی‌‌‌های فنی شد، حتما از آن استفاده شود. هرچند ممکن است به سبب مزیت یک بخش خصوصی خاص در زمینه استفاده از یک فناوری نوآورانه، تمایل به افشای جزئیات به سبب حفظ حقوق مالکیت وجود نداشته باشد که خود بر نا‌اطمینانی‌‌‌ها و ابهامات خواهد افزود.
از طرف دیگر باید دقت و توجه کافی داشت که شفافیت و دسترسی یکسان به اطلاعات برای متقاضیان مختلف در طرف خصوصی وجود داشته باشد و نبود اطلاع‌‌‌رسانی صحیح باعث ایجاد فرصت ویژه برای برخی یا یکی از طرف‌‌‌های خصوصی بالقوه نشود. در نهایت ارزیابی و انتخاب پیشنهادهایی در مقایسه با فرآیند ارجاع کار در امور پیمانکاری، به مراتب دشوارتر و پیچیده‌‌‌تر خواهد بود که نیازمند تربیت کارشناسان خبره در دستگاه‌‌‌های اجرایی و نظارتی است تا از مشکلات آتی پیشگیری شود. تجربه بیش از دودهه اجرای قانون مناقصات در کشور، از یک طرف می‌‌‌تواند این چالش را ایجاد کند که پیش‌‌‌فرض‌‌‌ها و سوگیری‌‌‌های شخصی مانع فهم درست ارجاع کار در سرمایه‌گذاری و مشارکت شود و همزمان می‌‌‌تواند فرصت‌‌‌های متعددی را در جهت استفاده از تجربیات اجرای این قانون ایجاد کند.
در زمینه وظایف و مسوولیت‌‌‌های طرف خصوصی، دو محور اساسی شامل بررسی و تهیه پیشنهاد و مدل مالی و تامین مالی، احداث، بهره‌‌‌برداری و نگهداری حائز اهمیت است. بحث اساسی در این خصوص این است که انتقال ریسک مالی (به شرط تحقق مفروضات مورد توافق طرفین) و فنی به طرف خصوصی باید به نحوی انجام شود که عدول از انجام تعهدات یا قصور در انجام آنها، بیشتر از همه، منافع طرف خصوصی را به خطر بیندازد. به عبارت دیگر، تفاوت اصلی با روش‌های رایج در نظام فنی و اجرایی این است که به‌ویژه در روش‌های سه‌عاملی و پیمانکاری، عمده ریسک فنی و مالی برعهده دولت است و تغییر این فرهنگ و مدل مدیریت ریسک، امر مهمی است که در صورت نپرداختن به آن، مشارکت عمومی-خصوصی باعث عدم‌توازنی خواهد شد که به موجب آن با پذیرش ریسک‌‌‌ها توسط طرف عمومی، بخش خصوصی فرصت کسب سود بدون ریسک را خواهد داشت.
در زمینه مدیریت ریسک، تضامین و حل اختلاف و نظارت، می‌‌‌توان دو محور متناظر با موضوعات را تعریف کرد. موضوع تضامین به عنوان یکی از ابزارهای کلیدی در مدیریت ریسک اهمیت بسزایی دارد؛ هرچند تفاوت‌‌‌هایی نظیر مبالغ چند برابری تضامین در مشارکت عمومی-خصوصی نسبت به روش‌های رایج نظیر سه‌عاملی و پیمانکاری، نیاز به ایجاد روش‌های جدید با هزینه‌‌‌های کمتر برای ارائه تضامین را ایجاد می‌کند.
یکی از راهکارهای قابل توسعه در این زمینه، استفاده از ظرفیت بیمه‌‌‌نامه‌‌‌های تضمین نظیر بیمه‌‌‌نامه تضمین کیفیت است که علاوه بر اینکه باعث مدیریت ریسک برای طرف عمومی خواهد شد و هزینه کمتری نسبت به ضمانت‌‌‌نامه برای طرف خصوصی دارد، با ورود شرکت‌های بیمه به عنوان عضوی از کنسرسیوم طرف خصوصی، زمینه نظارت متقاطع شرکت بیمه در درون کنسرسیوم طرف خصوصی، بر کیفیت انجام تعهدات سایر اعضای کنسرسیوم را نیز فراهم خواهد کرد و در نهایت در راستای منافع جامعه خواهد بود. موضوع دیگر در خصوص تضامین این است که در مشارکت عمومی-خصوصی، علاوه بر اینکه طرف عمومی از طرف خصوصی تضامینی را مطالبه خواهد کرد، در صورتی که طرف عمومی نیز تعهداتی در قرارداد داشته باشد، باید بتواند تضامین مناسبی را به طرف خصوصی ارائه دهد؛ به‌خصوص اینکه دولت به سبب محدودیت منابع، ریسک اعتباری بالایی در این زمینه دارد. در این خصوص راهکارهایی نظیر اوراق ضمانت یا اوراق تضمین که در سررسید بدهی دولت (مشابه اوراق خزانه) محسوب شود و به پشتوانه آن اعتبارات اسنادی گشوده شود، می‌‌‌تواند به کار گرفته شود.
در خصوص نظارت نیز باید توجه داشت که نظارت به مفهوم رایج در روش سه‌عاملی و پیمانکاری، امکان عملی شدن در مشارکت عمومی-خصوصی را نخواهد داشت؛ زیرا اساسا میزان اشراف طرف عمومی به جزئیات مرتبط به‌ویژه در مرحله احداث بسیار کمتر از روش سه‌عاملی و پیمانکاری است و اگر قرار باشد این اشراف ایجاد شود و نظارت صورت گیرد، مجددا هزینه‌‌‌ها و ریسک‌‌‌هایی را برای طرف عمومی ایجاد خواهد کرد که خود در تعارض با اهداف مشارکت عمومی-خصوصی است. تنها استثنا زمانی است که بخش عمومی سهم مشخصی در آورده مربوط به دوران احداث دارد و این موضوع مستلزم اشراف بر جزئیات و نظارت دقیق است. هرچند پیش‌بینی راهکارهایی نظیر منوط کردن انجام تعهدات طرف عمومی به انجام تعهدات طرف خصوصی در قرارداد و عدم‌امکان توثیق یا استفاده غیر از احداث پروژه از آورده طرف عمومی (برای مثال در مواردی که سهم طرف عمومی زمین است)، می‌‌‌تواند در مدیریت ریسک‌‌‌های مرتبط موثر باشد. با وجود این، جایگاه طرف عمومی بیشتر ناظر به تنظیم‌‌‌گری در این حوزه است و در مواردی که کیفیت محصول یا خدمت ارائه‌شده، مطابق استانداردهای توافق‌شده نیست، باید با استفاده از ابزارهای تنظیم‌‌‌گری نظیر جرائم، منافع اقتصادی طرف خصوصی را تحدید کند.
در مساله حل اختلاف نیز یکی از چالش‌‌‌های اساسی علاوه بر موضوع تعریف صحیح سازوکارها در قرارداد مشارکت، ایجاد محاکم تخصصی داوری و قضاوت در زمینه مشارکت عمومی-خصوصی با تضمین اجرای رأی و جایگاه برابر طرف عمومی و خصوصی نزد این محاکم است. این چالش به‌خوبی نشان می‌دهد که موضوع مشارکت عمومی-خصوصی صرفا با تصویب قانون و مقرره، گسترش نخواهد یافت و زیرساخت‌‌‌های سخت‌‌‌افزاری و نرم‌‌‌افزاری متعددی نیز موردنیاز است تا اهداف مورد نظر محقق شود.
شرایط اقتصادی و سیاسی کشور موضوع پراهمیت دیگری است که بر تمامی موارد فوق و به‌ویژه بر مدیریت ریسک‌‌‌ها و نرخ‌های بازگشت سرمایه متناسب با صرف ریسک، تاثیر بسزایی دارد. ثبات و پیش‌بینی‌‌‌پذیری اقتصادی و سیاسی باعث خواهد شد تا جذابیت سرمایه‌گذاری در کشور افزایش یابد و در ادامه امکان جذب سرمایه برای مشارکت عمومی-خصوصی فراهم شود. با این حال، حتی در شرایط فعلی با پذیرش واقعیت‌‌‌های اقتصادی، می‌‌‌توان راهکارهایی را برای جلب مشارکت بخش خصوصی پیشنهاد داد. از جمله اینکه در شرایط نرخ تورم بالا و نرخ بهره حقیقی به‌شدت منفی، می‌‌‌توان با ایجاد پیوند بین بازگشت منافع بخش خصوصی به دارایی‌‌‌های مرتبط با پروژه، بازدهی سرمایه‌گذاری را متناسب با رشد تورم تعریف کرد. برای مثال در یک پروژه راه با تعریف بخشی از منافع به صورت احداث واحدهای مختلف تجاری و مسکونی در مسیر یا شهرهای مبدأ که ارزش آنها بر اثر ایجاد راه افزایش خواهد یافت، می‌‌‌توان شرایط برد-برد برای طرف خصوصی و طرف عمومی ایجاد کرد و به نرخ بازگشت سرمایه متناسب با تورم دست یافت.
در پایان، مساله تعریف بخش خصوصی و بخش عمومی از دیگر مواردی است که ممکن است محل اختلاف باشد؛ به‌خصوص اینکه نهادهای عمومی غیردولتی سهم قابل‌توجهی در اقتصاد کشور دارند. با وجود این، با توجه به نیاز شدید کشور به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌‌‌ها، در صورت تدوین چارچوب صحیح برای مشارکت عمومی-خصوصی و اجرای مناسب آن، می‌‌‌توان از محدود کردن تعریف بخش خصوصی چشم‌‌‌پوشی کرد؛ زیرا واقعیت اقتصاد کشور این است که بخش خصوصی خالص، اساسا سرمایه لازم را برای رفع نیاز کشور در اختیار ندارد و بدون مشارکت نهادها، پیشرفت کشور دور از دسترس خواهد بود.
* هیات علمی دانشگاه صنعتی شریف
