سیاستگذاران اتحادیه اروپا چگونه امنیت غذایی شهروندان در دوره همهگیری کرونا را حفظ کردند؟
بسته نجات کشاورزی
شیوع ویروس کرونا زنجیره‌‌‌های تامین مواد غذایی در اروپا را با چالشی بی‌‌‌سابقه مواجه ساخت. اختلال در روند تولید، حملونقل و توزیع، همراه با تغییرات ناگهانی در رفتار مصرف‌کننده، ساختارهای اقتصادی را تحت فشار گذاشت و ضعف‌‌‌های پنهان نظام‌‌‌های لجستیکی و سیاستگذاری را نمایان کرد. این شرایط بحرانی، ضرورت بازاندیشی در راهکارهای اقتصادی و مدیریتی را به‌‌‌وضوح نشان داد و مسیر تحول در نظام تامین غذا را پیش روی اروپا گشود.
مکانیزم هراس
با اعلام پاندمی جهانی توسط سازمان جهانی بهداشت، اروپا با رشد ناگهانی و غیرمنتظره‌‌‌ای در سطح تقاضا برای برخی کالاهای اساسی روبه رو شد. این شوک تقاضا از افزایش نیاز مصرفی نبود بلکه از رفتار روان‌شناختی ناشی از نااطمینانی و ترس شکل گرفت. تحلیل‌‌‌های رفتاری بازار نشان می‌دهد که این موج تقاضا تحت مکانیزم «پیش‌بینی کمبود» ایجاد شد، که در آن مصرف‌کننده با پیش‌‌‌فرض کمبود آتی، به خرید بیش‌‌‌ازحد روی می‌‌‌آورد و همین خرید، خود محرک اصلی کمبود واقعی می‌شود. در هفته‌‌‌های ابتدایی مارس ۲۰۲۰ و در پی شیوع کووید-۱۹، فروش برخی اقلام ضروری مانند دستمال کاغذی، آرد و شوینده‌‌‌ها در برخی کشورهای اتحادیه اروپا به طور قابلتوجهی افزایش یافت؛ به‌‌‌طوری که فروش دستمال کاغذی در آلمان تا ۷۰۰درصد رشد کرد و در سایر کشورها نیز افزایش‌‌‌های چشمگیری (بیشتر از ۲۰ درصد) گزارش شده بود. در این شرایط، سیستم‌‌‌های توزیع بر پایه لجستیک لحظه‌‌‌ای توان پاسخگویی نداشتند و فروشگاه‌‌‌ها در تامین مجدد موجودی ناتوان شدند. در واقع، بازار با یک ناهماهنگی زمانی در عرضه و تقاضا روبه‌رو شد؛ وضعیتی که با وجود فراوانی ذخایر، به ظاهر کمبود تبدیل شد.
ناترازی نیروی کار
بخش کشاورزی اروپا که به‌‌‌شدت به نیروی کار فصلی وابسته است، با بسته شدن مرزها دچار افت شدیدی در بهره‌‌‌وری شد. کشورهای آلمان، فرانسه، اسپانیا و ایتالیا سالانه میلیون‌‌‌ها کارگر مهاجر از شرق اروپا جذب می‌‌‌کردند که در عملیات کاشت، داشت، برداشت و بسته‌‌‌بندی مشارکت داشتند. با توقف ترددهای مرزی، این بخش دچار شوک عرضه شد. از منظر اقتصادی، بحران کووید-۱۹ موجب کاهش بهره‌‌‌وری نهایی نیروی کار و افزایش هزینه فرصت سرمایه کشاورزان شد. کشاورزان یا مجبور شدند محصول را رها کنند یا با هزینه بالاتر نیروی جایگزین داخلی استخدام کنند که در هر دو حالت سود عملیاتی کاهش یافته و سرمایه در گردش تهدید شد. در فرانسه، کمبود شدید نیروی کار فصلی به‌‌‌ویژه در بخش برداشت سبزیجات و میوه‌‌‌ها، موجب شد بسیاری از عملیات برداشت با مشکل مواجه شود؛ به‌‌‌طوری که پیش‌بینی می‌‌‌شد نزدیک به ۲۰۰هزار شغل کشاورزی خالی بماند و بخش قابلتوجهی از محصولات برداشت‌‌‌نشده باقی بماند.
فروپاشی لجستیکی
حملونقل جاده‌‌‌ای، که ستون فقرات توزیع مواد غذایی در اروپا محسوب می‌شود، با بحران مرزی مواجه شد. انسدادهای مقطعی، کاهش ظرفیت حمل، و نبود نیروی راننده فعال باعث شد هزینه‌‌‌های انتقال و زمان تحویل کالا به شدت افزایش یابد. داده‌‌‌های سازمان حملونقل اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که در روزهای نخست بحران کرونا، زمان عبور کامیون‌‌‌ها از برخی مرزهای داخلی اتحادیه به‌‌‌طور میانگین ۱ تا ۳ ساعت افزایش یافت و صف‌‌‌هایی چند ده کیلومتری ایجاد شد. اتحادیه اروپا با هدف حفظ جریان کالا در مرزها، طرحی موسوم به دالان‌‌‌های سبز را تصویب کرد. هدف این طرح، کاهش زمان عبور مرزی برای کامیون‌‌‌های حامل مواد غذایی و کالاهای ضروری به کمتر از ۱۵ دقیقه بود. اما تاخیر در تحویل کالاهای فاسدشدنی موجب کاهش راندمان تا ۶۰درصد و افزایش هزینه حملونقل تا ۲۵درصد در برخی مسیرها شد. از طرفی نبود یکپارچگی لجستیکی همچنان بزرگ‌ترین مانع پایداری زنجیره تامین در شرایط بحران باقی ماند.تحلیل کارآیی این سیاست نشان می‌دهد که در کشورهایی که به‌‌‌سرعت آن را پیاده کردند، مانند آلمان، مجارستان و لهستان، بهره‌‌‌وری شبکه توزیع طی یک ماه ۴۰درصد افزایش یافت.
علاوه‌‌‌بر این، کمیسیون اروپا با تغییر در سیاست کشاورزی مشترک اجازه داد که بودجه‌‌‌های بلااستفاده به اقدامات فوری تخصیص یابد. در نتیجه، بسیاری از کشورهای عضو توانستند با فراغت بودجه‌‌‌ای بیشتر، به حمایت هدفمند از تولیدکننده و مصرف‌کننده بپردازند. تعلیق موقت محدودیت‌های کمک دولتی نیز امکان تزریق سریع نقدینگی به بخش‌‌‌های بحران‌‌‌زده را فراهم کرد.
مداخله به‌‌‌موقع و هدفمند
در سطح ملی، دولت‌‌‌ها با درک تهدید ورشکستگی تولیدکنندگان، به تخصیص بسته‌‌‌های حمایتی مالی روی آوردند.
دولت فرانسه در سال ۲۰۲۰، در قالب بسته‌‌‌های حمایتی و زیست‌‌‌محیطی، بیش از یک میلیارد یورو برای تقویت بخش کشاورزی اختصاص داد. در آلمان نیز، به پشتوانه ذخایر بودجه فدرال، وام‌‌‌های کم‌‌‌بهره با مهلت بازپرداخت طولانی، استمهال اقساط و طرح‌‌‌های کمک بلاعوض برای بنگاه‌‌‌های کوچک و متوسط کشاورزی اجرا شد. در ایتالیا، حمایت‌‌‌های اضطراری از کشاورزان به شکل بسته‌‌‌های موقت و منطقه‌‌‌ای ارائه شد، هرچند سازوکار متمرکزی با عنوان «صندوق اضطراری کشاورزی» در سطح ملی مستند نیست. با وجود نبود داده‌‌‌های قطعی درباره نرخ بازماندگی بنگاه‌‌‌های کشاورزی خرد، ارزیابی‌‌‌های نهادهای اتحادیه اروپا نشان می‌دهند که سیاست‌‌‌های حمایتی در جلوگیری از ورشکستگی گسترده بنگاه‌‌‌های کشاورزی موثر بوده‌‌‌اند و در غیاب این حمایت‌‌‌ها، آسیب‌‌‌های ساختاری به زنجیره تامین کشاورزی محتمل بود.
بسیج نیروی داخلی
در پی بسته شدن مرزها و کاهش نیروی کار فصلی مهاجر، برخی کشورها اقدام به بسیج نیروی داخلی کردند. در آلمان، دولت برنامه‌‌‌ای برای جذب نیروی داخلی راه‌‌‌اندازی کرد که منجر به ثبت‌‌‌نام تقریبا ۴۲هزار داوطلب (از جمله دانشجویان و بیکاران) برای برداشت محصول شد، و همچنین برنامه‌‌‌ای برای استخدام حدود ۲۰هزار نفر دیگر از میان افراد بیکار و پناهجویان ایجاد شد. هرچند این گروه‌‌‌ها به‌‌‌دلیل عدم‌تجربه، بهره‌‌‌وری پایین‌‌‌تری نسبت به کارگران فصلی مهاجر داشتند، اما با معافیت‌‌‌های بیمه‌‌‌ای و حمایت‌‌‌های دولتی، در برخی موارد به لحاظ هزینه‌‌‌ای برای کشاورزان به‌‌‌صرفه‌‌‌تر بودند.
از منظر اقتصادی، این سیاست نوعی جابه‌‌‌جایی در منحنی عرضه نیروی کار ایجاد کرد؛ با انگیزه‌‌‌ها و ساختار هزینه‌‌‌ای متفاوت، بخشی از کمبود نیروی انسانی پوشش داده شد. با این حال، سهم این نیروی جایگزین در کل عملیات برداشت کمتر از ۳۵درصد بود و کسری ساختاری نیروی کار همچنان پابرجا ماند.
تنظیم رفتار بازار مصرف
در مواجهه با رفتارهای هیجانی مصرف‌کنندگان، دولت‌‌‌ها و خرده‌‌‌فروشان به ابزارهای مدیریتی مانند سهمیه‌‌‌بندی، محدودیت خرید و اطلاع‌‌‌رسانی مکرر روی آوردند. در بریتانیا، سوپرمارکت‌‌‌های بزرگ سقف خرید برای اقلام خاص تعریف کردند و دولت نیز با صدور گزارش‌‌‌های روزانه از وضعیت ذخایر، به مدیریت ادراک عمومی کمک کرد. این اقدامات نه‌‌‌تنها به‌‌‌کاهش فشار روانی مصرف‌کنندگان انجامید، بلکه از شکل‌‌‌گیری بازار سیاه و احتکار نیز تا حدودی جلوگیری کرد. از دیدگاه نظریه اقتصاد رفتاری، این مداخلات باعث انتقال از رفتارهای غیرمنطقی به رفتارهای تعادلی‌‌‌تر شد و توانست تقاضا را در سطح پایدارتری نگه دارد.
محافظت از مصرف‌کننده‌‌‌های آسیب‌‌‌پذیر
با توجه به افزایش بیکاری و کاهش درآمد، بخش قابلتوجهی از خانوارهای کم‌‌‌درآمد در معرض ناامنی غذایی قرار گرفتند. در پاسخ، دولت‌‌‌ها به تخصیص منابع حمایتی غیرمستقیم روی آوردند. اسپانیا با صدور کارت‌‌‌های اعتباری غذایی، خانوارها را قادر ساخت تا از فروشگاه‌‌‌ها کالاهای اساسی تهیه کنند. ایرلند برنامه تامین غذای مدارس را به درب منازل منتقل کرد و فرانسه نیز بسته‌‌‌های حمایتی برای خانواده‌‌‌های پرجمعیت و دانش‌‌‌آموزان مناطق محروم تعریف کرد. این سیاست‌‌‌ها علاوه‌‌‌بر ملاحظات انسانی، کارکرد اقتصادی هم داشتند؛ چرا که حفظ سطح تقاضای موثر، مانع از سقوط بازار داخلی و فروپاشی تقاضای کل شد.
حمایت از حملونقل و زیرساخت توزیع
حملونقل جاده‌‌‌ای که ستون فقرات توزیع مواد غذایی در اروپا محسوب می‌شود در دوران بحران کووید-۱۹ نیز با آسیب جدی مواجهه شده است. بخش لجستیک در این بحران مشمول حمایت‌‌‌های عمومی و مقرراتی شد. در سوئد، دولت با اعطای مهلت‌‌‌های پرداخت مالیات بر درآمد و حق بیمه‌‌‌های اجتماعی به شرکت‌ها، تلاش کرد فشار مالی را کاهش دهد. دانمارک نیز با اجرای برنامه‌‌‌های گسترده حمایتی برای کسب و کارهای کوچک و متوسط، امکان تعویق پرداخت مالیات ارزش افزوده و حقوق کارکنان را فراهم کرد. با وجود نبود داده‌‌‌های دقیق درباره تاثیر این اقدامات بر هزینه نهایی توزیع، گزارش‌‌‌های غیررسمی نشان می‌دهند که در برخی مسیرهای داخلی، تسهیل‌‌‌گری‌‌‌های لجستیکی منجر به بهبود نسبی در زمان تحویل و کاهش هزینه‌‌‌های غیرمستقیم شد.
نگاه بلندمدت به امنیت غذایی
در دوران بحران کووید-۱۹، برخی کشورهای اروپایی با هدف کاهش وابستگی به واردات، سیاست‌‌‌هایی را ترویج دادند. در فرانسه، کمپینی تحت عنوان «مصرف محصولات فرانسوی» در اوایل سال ۲۰۲۰ اجرا شد که به‌‌‌دنبال افزایش مصرف محصولات محلی بود؛ نظرسنجی‌‌‌ها نشان دادند که ترجیح خریداران به محصولات داخلی از حدود ۵۴درصد به ۵۹درصد افزایش یافت. در آلمان نیز اقدامات سرمایه‌گذاری مشترک برای تقویت ظرفیت تولید محصولات لبنی و غلات در دستور کار قرار گرفت، اما اطلاعات دقیقی درباره جزئیات این برنامه‌‌‌ها یا اثرات آماری آنها موجود نیست. این تدابیر، ضمن تقویت زنجیره‌‌‌های تامین محلی، تاب‌‌‌آوری ساختاری را تا حدی افزایش دادند و به استقلال نسبی در شرایط بحران کمک کردند.
اقتصاد سیاسی تاب‌‌‌آوری غذایی
بحران کرونا، آزمون بی‌‌‌سابقه‌‌‌ای برای ساختار اقتصادی تولید و توزیع غذا در اروپا بود. تحلیل اقتصادی این بحران نشان می‌دهد که حتی در پیشرفته‌‌‌ترین اقتصادها نیز، ترکیب پیچیده‌‌‌ای از وابستگی به نیروی کار مهاجر، زنجیره تامین فرامرزی، و رفتار غیرعقلانی مصرف‌کننده می‌تواند زمینه‌‌‌ساز اختلال گسترده شود.
با این حال، اروپا توانست با بهره‌‌‌گیری از ابزارهای سیاستگذاری منعطف، منابع مالی هدفمند، و هماهنگی نهادی میان سطوح محلی، ملی و اتحادیه‌‌‌ای، از دل بحران عبور کند. این تجربه، الگویی برای بازاندیشی در مفهوم امنیت غذایی و بازطراحی سیاست‌‌‌های حمایتی در سطح جهانی به‌‌‌شمار می‌رود.
