بن‌بست تنظیمگری خصوصی‌‌‌سازی
تنظیم‌‌‌گران؛ نهادهایی با کارکردهای میانجی‌گرایانه
نهادهای تنظیم‌‌‌گر را می‌‌‌توان داور بازارها دانست که در محیطی پیچیده رابط میان مقامات دولتی، بخش خصوصی و کاربران نهایی هستند. این نهادها به‌‌‌عنوان داور، با «هم‌‌‌راستاسازی» فعالیت‌‌‌های بخش خصوصی با منافع عمومی و سیاست‌‌‌های حاکمیتی، از یک طرف از تضییع منافع عمومی جلوگیری میکنند و از طرف دیگر با ایجاد زمین بازی منصفانه، ضمن حفظ نظم حکمرانی، آزادی عمل بخش خصوصی را در چارچوب قواعد مشخص فراهم کرده و زمینه حضور موثر بخش خصوصی در بازارها را مهیا میکنند. همگام با تحولات جهانی و گذار از دولت رفاه به دولت تنظیم‌‌‌گر، دولت‌‌‌ها به جای مداخلات مستقیم، به سازوکارهای تنظیم‌‌‌گرانه غیرمستقیم گرایش یافته‌‌‌اند که با بازتعریف نقش دولت و تقویت حضور بخش خصوصی و نهادهای مدنی، چارچوبی چندلایه و تعاملی برای اداره جامعه ایجاد کرده است. در ایران نیز با تاخیری چندساله، اراده‌‌‌ای جدی برای این تحول دیده می‌شود که در سیاست‌‌‌های کلی اصل «۴۴» قانون اساسی متجلی است. این سیاست بر تغییر نقش دولت از مالکیت مستقیم به سیاستگذاری، هدایت و نظارت تاکید دارد و چشم‌‌‌اندازی نوین برای تعامل دولت، بخش خصوصی و نقش‌‌‌آفرینی تنظیمگری ارائه می‌کند. با این حال، به نظر می‌رسد نهادهای تنظیم‌‌‌گر نتوانسته‌‌‌اند آنچنان که باید، از پس انتظارات برآمده و پیشرفت‌‌‌های محسوسی را در نظام حکمرانی کشور رقم بزنند. در ادامه، چالش‌‌‌های تنظیمگری در ایران در سهلایه اصلی مورد بررسی قرار می‌گیرند.
لایه اول: قفل‌‌‌شدگی تاسیس و فقدان وجود تنظیم‌‌‌گر در برخی حوزه‌‌‌ها
پس از ابلاغ سیاست‌‌‌های کلی اصل «۴۴» و تصویب قانون اجرای سیاست‌‌‌ها، طبق ماده «۵۹» این قانون، شورای رقابت موظف به تاسیس نهادهای تنظیم‌‌‌گر بخشی شده بود؛ اما تاکنون، به دلیل مقاومت دولت و وزارتخانه‌‌‌ها در واگذاری و تفویض اختیارات و همچنین وابستگی تاسیس به تصویب هیات دولت، نهاد تنظیمگری از این طریق شکل نگرفته است. علاوه بر این، سنت عمیق تفکیک قوا مانعی جدی در مسیر تاسیس نهادهای تنظیم‌‌‌گر کارآمد به شمار می‌رود؛ چرا که تنظیم‌‌‌گران با ساختاری ویژه، همزمان ماموریت‌‌‌های مقرره‌‌‌گذاری، قضاوت و اجرا را بر عهده دارند؛ امری که با تفسیر سنتی و سخت‌‌‌گیرانه از تفکیک قوا در تعارض است. مجموع این عوامل، شرایطی را رقم زده که حوزه‌‌‌هایی مانند برق، پتروشیمی، پسماند، برخی پلتفرم‌‌‌های آنلاین و برخی فناوری‌‌‌های نوین عملا فاقد نهادهای تنظیم‌‌‌گر کارآمد باشند.
لایه دوم: زخم‌‌‌های نهادی و ناکارآمدی‌‌‌های تنظیم‌‌‌گران موجود
نخستین و بارزترین مساله نهادی تنظیم‌‌‌گران، «ضعف استقلال و اقتدار» است. نهادهای تنظیم‌‌‌گر باید استقلال و اقتدار کافی داشته باشند تا بتوانند منصفانه میان خواسته‌‌‌ها و منافع متعارض بازیگران مختلف تعادل برقرار کنند. در ایران، تقریبا تمامی روسای نهادهای تنظیم‌‌‌گر به جز شورای رقابت، معاون وزیر یا منصوب مستقیم دولت هستند و به‌راحتی قابل عزل‌‌‌اند. در چنین شرایطی نمی‌‌‌توان انتظار داشت منافع بخش خصوصی که دارای منافع متفاوت از دولت است، بهدرستی و بی‌‌‌طرفانه پیگیری شود.
یکی از اصول مهم دیگر در تنظیمگری مستقل، حفظ اعتبار و تعهد به سیاست‌‌‌های اتخاذشده است تا سرمایه‌گذاران اطمینان داشته باشند که قوانین و مقررات به‌‌‌صورت ناگهانی تغییر نخواهند کرد. در ایران، این «پیش‌بینی‌‌‌ناپذیری و عدم‌ایجاد تعهد معتبر» مساله‌ای رایج است. تصمیمات ناگهانی در تعرفه‌‌‌ها، قیمت‌گذاری‌‌‌های دستوری و تغییر مقررات، سرمایه‌گذاران را دچار سردرگمی و تردید کرده است. علاوه بر این، «وفور تعارض منافع» از دیگر چالش‌‌‌های مهم است. یکی از نمونه‌‌‌های این چالش، ساتراست که به دلیل وابستگی شدید به سازمان صداوسیما، در نظارت بر بازاری که خود این سازمان در آن فعالیت می‌کند، با تعارض منافع آشکار مواجه شده است.
در کنار این موارد، «رویکرد سنتی قضایی»، به شکل‌‌‌گیری سنت برگشت‌‌‌پذیری و ناپایداری خصوصی‌‌‌سازی و در نتیجه بی‌‌‌اعتمادی بخش خصوصی منجر شده است. تنظیمگری اساسا با رویکردهای پیش‌‌‌دستانه، تخصصی و چابک، برای تکمیل و جبران ناکارآمدی‌‌‌های نظام قضایی سنتی شکل گرفته است. با وجود این، در ایران رویکرد قضایی سنتی همچنان غالب است و سیاست‌‌‌هایی مانند لغو و بازپس‌‌‌گیری خصوصی‌‌‌سازی‌‌‌ها و مقاومت در برابر پذیرش سیاست‌‌‌های نرم و پیشینی موجب تضعیف اعتماد و مشارکت بخش خصوصی شده است. برخی از نهادهای تنظیم‌‌‌گر گرفتار این چیرگی رویکرد قضایی هستند و به‌رغم آنکه حامل عنوان تنظیم‌‌‌گر هستند، بیشتر بر مدار سازوکارهای قضایی سنتی، سخت و پسینی حرکت میکنند.
لایه سوم: عزلت در تعامل، انزوا در تصمیم
از دلایل مهم عدم‌توفیق ویژه نهادهای تنظیم‌‌‌گر، عملکرد انفرادی و جزیره‌‌‌ای این نهادها و در نتیجه فاصله گرفتن آنها از تاثیرگذاری عمیق بر بازار و نظام حکمرانی است. در ایران، تعاملات موثر میان تنظیم‌‌‌گران و دیگر ارکان نظام حکمرانی بهدرستی شکل نگرفته و ناسازگاری‌‌‌های موجود، این نهادها را در وضعیتی نسبی از انزوا قرار داده است. به‌‌‌عنوان مثال، عدم‌سازگاری تنظیم‌‌‌گران با نظام اداری کشور باعث عدم‌شکل‌‌‌‌‌‌گیری ظرفیت‌‌‌های اداری متناسب با نیازهای تنظیم‌‌‌گران شده است.
ضعف ارتباط تنظیم‌‌‌گران با قوه قضائیه و به‌‌‌رسمیت‌نشناختن کارکرد قضایی تنظیم‌‌‌گران، به ضعف تنظیم‌‌‌گران در اعمال مقررات و نظارت بر اجرای آنها منجر شده است. ورود بعضا ماهوی دیوان عدالت اداری به آرای تنظیم‌‌‌گران و عدم‌تعیین ارتباط مناسب سبب خنثی‌‌‌شدگی و بلااثرشدن برخی تصمیمات تنظیم‌‌‌گران شده است؛ مداخله سیاستگذاران در بسیاری از تصمیمات تنظیم‌‌‌گران و عدم‌تعیین مرز مشخص بین سیاست و تنظیمگری، اتخاذ تصمیمات تخصصی و بلندمدت توسط تنظیم‌‌‌گران را با اخلال مواجه کرده و در نهایت همپوشانی حیطه وظایف برخی از تنظیم‌‌‌گران موجب ایجاد رقابت تنظیمی منفی بین آنان شده که این امر آنان را از هدف تامین منافع عمومی دور کرده و مشغول به چالش کشیدن صلاحیت یکدیگر کرده است.
با توجه به ضعف نهادهای تنظیم‌‌‌گر در برقراری تعامل موثر با سایر ارکان حکمرانی و ناتوانی در اعمال تاثیر واقعی بر بازار، ایده‌‌‌ای متاخر در ادبیات سیاستگذاری شکل گرفته است که تحقق اهداف و کارکردهای تنظیمگری را تنها از مسیر اتخاذ رویکردهای نظام‌‌‌مند ممکن می‌‌‌داند. این رویکرد که پیش‌تر نیز در حوزه‌‌‌هایی همچون نظام حکمرانی، نظام سیاسی، نظام اداری و نظام نوآوری مطرح شده، بر آن است که برای دستیابی به حکمرانی تنظیم‌‌‌گرانه، باید چیدمانی منسجم از نهادهای تنظیم‌‌‌گر، نهادهای مکمل و روابط سازمان‌‌‌یافته آنها با سایر اجزای حاکمیت شکل گیرد که به آن «نظام ملی تنظیمگری» می‌‌‌گویند.
پیشنهادهایی برای برونرفت از بحران سهلایه تنظیمگری
۱) راهکارهای برونرفت از قفل‌‌‌شدگی تاسیس
تصویب قانون جامع تنظیمگری از طریق مجلس؛
تصویب اساسنامه دائمی نهادهای تنظیم‌‌‌گر از طریق ظرفیت مجمع تشخیص در حل معضلات نظام (بند ۸ اصل ۱۱۰)؛
بازسازی و ترمیم تفکیک قوا از طریق ظرفیت تفسیری شورای نگهبان؛
تاسیس سه‌تنظیم‌‌‌گر بخشی با استناد به قانون برنامه هفتم.
۲) اصلاحات ساختاری نهادهای تنظیم‌‌‌گر
استقلال و بی‌‌‌طرفی: سازوکارهای استقلال نسبی در عزل و نصب مدیران و تنوع و ثبات نسبی سبد بودجه تنظیم‌‌‌گر؛
ابزارهای تنظیمگری: تجهیز به بسته‌‌‌ای از ابزارهای اقتصادی، حقوقی، اجتماعی و فنی؛
مکانیزم‌‌‌های مصون‌‌‌سازی و تضمین عدم‌تعارض منافع: فعال‌‌‌سازی سازوکارهای در‌‌‌های گردان در کنار اختصاص جایگاه‌‌‌هایی امن برای تصمیم‌گیری مدیران؛
تمایز اداری: طراحی ساختارهای منعطف، تخصصی و ویژه‌‌‌سازی‌شده، خارج از رویه‌‌‌های معمول سازمان اداری و استخدامی.
۳) به سمت نظام ملی تنظیمگری
تاسیس شبکه تنظیم‌‌‌گران به‌‌‌منظور افزایش هماهنگی، ایجاد هویت حرفه‌‌‌ای مشترک و رقابت تنظیمی مثبت و رو به بالا؛
تاسیس نهاد ناظر تنظیمگری (ROB: Regulatory Oversight Body) در مرکزیت دولت و ایجاد هماهنگی از بالا میان تنظیم‌‌‌گران و پیاده‌سازی سیاست‌‌‌های تنظیمی و همچنین کنترل کیفیت و عملکرد تنظیم‌‌‌گران؛
قضازدایی تنظیمی: تعیین جایگاه شبه‌‌‌قضایی برای تنظیم‌‌‌گران و کاهش بار دستگاه قضایی؛
تقنین تنظیمی: تعیین جایگاه مقررات تنظیم‌‌‌گران در نظام حقوقی کشور.
* تحلیلگر ارشد اندیشکده حکمرانی شریف
