شورای رقابت در هزارتوی اصل ۴۴
به صورت مختصر، اساس شورای رقابت و مبنای آن از آنجا نشات گرفت که اصل «۱۷۷» قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، خود قانون اساسی را قانونی سخت و انعطاف‌‌‌ناپذیر معرفی میکند، به‌‌‌گونه‌‌‌ای که برای هر طریق یا اصلاحی در اصول باید روند نسبتا سخت و پیچیده‌‌‌ای طی شود. طی چهل و چند سال پس از پیروزی انقلاب ۱۳۵۷، قانون اساسی تنها یک‌بار دچار تحول و اصلاح شده که آن هم نسبت به قوانین اساسی دیگر کشورها ناچیز بوده است. بنابراین بر همین مبنا، اصل «۴۴» قانون اساسی با وجود تحریم‌‌‌های گسترده دولت (به مفهوم عام) زنجیرهای ناگشودنی را به پای اقتصاد ایران زد که چاره‌‌‌ای جز خصوصی‌‌‌سازی نداشتند. از همین رو در راستای بند «الف» اصل «۱۱۰» قانون اساسی، سیاست‌‌‌های کلی نظام در قالب امور اقتصادی، سیاسی و... ابلاغ شد و در پی آن قانون سیاست‌‌‌های کلی اصل «۴۴» قانون اساسی پا به عرصه وجود گذاشت. هدف از این قانون، عبور از دولت مداخله‌‌‌گر به دولت تنظیم‌‌‌گر بود؛ دولتی که در گوشه‌‌‌ای صرفا سیاستگذاری کرده و چارچوب‌‌‌ها را مشخص میکند تا دیگران در آن به فعالیت بپردازند.
اما به این امر توجه نشد که این سیاست‌‌‌ها قرار بود در نظام اقتصادی دستوری و چارچوب‌‌‌مند اعمال شود و همین امر مانع دیگری شد که قانون سیاست‌‌‌های کلی اصل «۴۴»، واژه‌‌‌ای را به منصه ظهور برساند که پیش از این در لسان اقتصادی ایران وجود نداشت: «خصولتی». حسب این قانون، قرار بود شرکت‌های دولتی که عملا نقش تصدی‌‌‌گری دارند به بخش خصوصی واگذار شوند و بار دیگر به این مورد توجه نشد که یک‌سهم دولت به‌واسطه اقتدار و ابزارهای برتری که دارد، بر ۹۹درصد سهام بخش خصوصی سلطه به مراتب بیشتر دارد. بنابراین، این قانون نیز نتوانست نقش خود را برخلاف ایده خوبی که در تدوین داشت به‌خوبی ایفا کند.
شورای رقابت از درون همین قانون پا به عرصه وجود گذاشت؛ شورایی که آرای آن (با احترام کامل به اعضای این شورا) بدون دقت و تاثیر کافی نگاشته شده و در فضای مجازی منتشر میشود. بااین‌‌‌حال، در خصوص بحث انحصار باید به سراغ فصل نهم قانون مواد «۴۳»، «۴۴» و «۴۵» برویم. ماده «۴۳» بیان میکند هر شخصی که بخواهد در بازار فعالیت کند، اعم از حقیقی یا حقوقی، دولتی یا خصوصی مشمول این قانون است. بنابراین همه این اشخاص می‌‌‌توانند علیه یکدیگر در شورای رقابت شکایت کنند. اما ماده «۴۴» پیش از بیان مصادیق «اخلال در رقابت» بیان می‌دارد: «هرگونه تبانی از طریق قرارداد، توافق و/یا تفاهم یا... که یک یا چند اثر زیر را داشته باشد.» «تبانی» مهم‌ترین کلیدواژه اخلال در رقابت است و اصولا به همین دلیل است که در شورای رقابت نه از دعوا که از شکایت سخن به میان می‌‌‌آید. این کلیدواژه به‌کرات توسط شورای رقابت نادیده انگاشته شده است؛ بالاخص رأیی که در فضای مجازی مبنی بر پیروزی تپسی بر اسنپ منتشر شد که البته غیرقطعی است. مصادیق ماده «۴۴» از این قبیل است:
۱.شخصی‌‌‌سازی قیمت‌های خرید یا فروش کالا یا خدمت و نحوه تعیین آن در بازار به طور مستقیم یا غیرمستقیم؛ ۲.محدودکردن یا تحت کنترل درآوردن مقدار تولید، خرید یا فروش کالا یا خدمت در بازار؛ ۳.تحمیل شرایط تبعیض‌‌‌آمیز در معاملات همسان به طرف‌‌‌های تجاری؛ ۴.الزام طرف معامله به عقد قرارداد با اشخاص ثالث یا تحمیل شروط قرارداد به آنها؛ ۵.موکول کردن انعقاد قرارداد به قبول تعهدات تکمیلی توسط طرف‌‌‌های دیگر که بنا بر عرف تجاری با موضوع قرارداد ارتباطی ندارد؛ ۶.تقسیم یا تسهیم بازار کالا یا خدمت بین دو یا چند شخص؛ ۷.محدودکردن دسترسی اشخاص خارج از قرارداد، توافق یا تفاهم به بازار.
علاوه بر موارد فوق، موارد ذیل نیز بهعنوان انحصار در قانون شناخته شدهاند:
۱.تبعیض در شرایط معامله؛ ۲.قیمت‌گذاری تهاجمی؛ ۳.اظهارات گمراه‌‌‌کننده؛ ۴.معامله با طرف مقابل با این شرط که طرف مذکور، از معامله با رقیب امتناع ورزد.
با وجود این، قانون ملاک و معیاری برای مصادیقی که برمی‌‌‌شمرد بیان نمی‌‌‌کند. مثلا یکی از مواردی که در قیمت‌گذاری تهاجمی قید میکند، چنین است: «ارائه هدیه، جایزه، تخفیف یا امثال آن که موجب وارد شدن لطمه جدی به دیگران میشود.» حال پرسش این است اگر بنگاه اقتصادی مثلا خودروی تولید خارج را بهعنوان جایزه، آن هم در شرایط فعلی اقتصاد ایران در نظر بگیرد، آیا عملا می‌‌‌توان در شورای رقابت طرح شکایت کرد؟
اساسا شورا به‌سختی خود را وارد چنین مصادیقی میکند؛ زیرا تعیین معیارهای عینی بسیار دشوار است. برای مثال در رأی شکایت «تپسی» و «زودکس» علیه «اسنپ»، شورا نه به ماده «۴۴» از باب تبانی که به ماده «۴۵» و از بابت اینکه «اسنپ» ورود مشتریان را به سمت «تپسی» سخت کرده، استناد میکند. به نظر می‌رسد این مورد نیز یکی از بخش‌‌‌های مبهم قانون است؛ به این صورت که با تصویب قوانین مربوط به تسهیل صدور مجوزها، در حال حاضر بسیاری از شغل‌هایی که خدمتی را ارائه می‌‌‌دادند، مانند وکلا و کارشناسان رسمی دادگستری با اشباع مواجه شدند، آیا می‌‌‌توان با این عنوان که مراجعه‌کنندگان این دسته از مشاغل کم شده یا وکلای سابق با مشکل مراجعه‌‌‌کننده مواجه شدهاند، شکایتی با همین عنوان مطرح شود؟
چنین استدلالی از چند جهت قابل بررسی است که اگر در دیوان عدالت اداری مطرح شود، شاید به آن توجه شود. نخست بر اینکه گرچه قانون خاص موخر، عام مقدم را تخصیص می‌‌‌زند؛ اما در صورتی که خاص موخر در مواردی سکوت کرده باشد باید به قوانین عام مقدم رجوع کرد (قانون عام مقدم قانونی است که پیش‌تر تصویب شده و به صورت عمومی و کلی یک موضوع را تنظیم میکند؛ مثل قانونی که می‌‌‌گوید: «تمام قراردادهای تجاری باید کتبی باشند.» قانون خاص مُوخر، قانونی است که بعدا تصویب شده و به صورت جزئی و خاص، بخشی از همان موضوع را پوشش می‌دهد؛ مثل قانونی که می‌‌‌گوید: «قراردادهای خریدوفروش املاک باید در دفتر اسناد رسمی ثبت شوند.»). بر اساس ماده «۱۰» قانون مدنی، اصل آزادی اراده مورد پذیرش قرار گرفته و جز در مواردی که قانونا منع شده باشد، افراد می‌‌‌توانند با یکدیگر وارد معامله شوند. دوم، حسب ماده «۹۵۹» قانون مدنی: «هیچ‌کس نمی‌‌‌تواند به طور کلی حق تمتع یا حق اجرای تمام یا قسمتی از حقوق مدنی را از خود سلب کند.» این به آن معناست که هر فردی به صورت جزئی می‌‌‌تواند این حق را از خود سلب کند.
همچنین برخی از حقوق‌دانان از جمله مرحوم دکتر ناصر کاتوزیان بر این عقیده‌‌‌اند که امتیازاتی که نه بهعنوان حق که به عنوان حکم و جزء تکلیف قانونی هستند، از بحث ماده فوق‌الذکر خارج هستند. بنابراین مشتریان می‌‌‌توانند به صورت جزئی حق را از خود سلب کرده و با دیگر رقبا مشارکت نکنند. لذا همان‌طور که ملاحظه میشود، قانون سیاست‌‌‌های اصل «۴۴» نه در راستای خصوصی‌‌‌سازی توانست موفقیت چندانی به دست بیاورد و نه در راستای تنظیم‌‌‌گری. مضافا اینکه یکی از ایرادات بزرگ شورای رقابت، نحوه اجرای رأی است. این نهاد سازوکار اجرایی مستقلی برای اجرای آرای خود ندارد. بنابراین برای اینکه آرای آن قابلیت اجرا داشته باشند، باید به اجرای احکام دادگستری مراجعه یا در برخی موارد دعوا یا شکایت دیگری در مراجع قضایی طرح کرد. فارغ از این مسائل، پرسش اصلی حقوق مصرف‌کنندگان است که نادیده انگاشته شده است.
مثلا اگر اسنپ یا زودکس هر دو بتوانند رستوران‌‌‌های یکسانی را جذب خود کنند، چه تاثیری بر حقوق مصرف‌کننده دارد؟ اساسا چه‌چیز موجب ترغیب مصرف‌کننده میشود که از پلتفرمی استفاده کرده و از پلتفرم دیگر استفاده نکند؟ اینها همه مواردی هستند که توسط شورای رقابت نادیده انگاشته شدهاند. به‌‌‌عبارت دیگر، رقابت و اخلال در رقابت یا انحصار باید به‌‌‌گونه‌‌‌ای تعریف شود که در نهایت، جذابیتی برای مصرف‌کننده نهایی داشته باشد؛ امری که نه توسط قانون‌گذار، بلکه توسط اعضای شورای رقابت به حاشیه رفته است. در فرضی که رأی شورای رقابت در خصوص دعوای تپسی و زودکس علیه اسنپ قطعی شود، یقینا مورد دیگری بهعنوان مصادیق ضدرقابتی بین دو پلتفرم مزبور پیش خواهد آمد؛ زیرا جذب مصرف‌کننده در نهایت به امتیازاتی منجر میشود که ممکن است رقبایی را به کنار نهد.
بهعنوان نتیجه می‌‌‌توان گفت رقابت در اقتصادی که توسط دولت چارچوب‌‌‌بندی و مرزبندی شده، مطابق با همان چارچوب‌‌‌ها تعریف خواهد شد، نه مطابق با یک بازار آزاد. رقابت در این چارچوب، نوعی انحصار با گره‌‌‌های کور کمتر است، اما قطعا گرهی در میان خواهد بود که راه‌‌‌حل آن، اصلاح اساسی اصل «۴۴» قانون اساسی است.
* حقوق‌‌‌دان
