نبود میانجی میان دستگاه سیاستگذاری و اجرایی رقابت‌‌‌پذیری را کاهش داده است
ضرورت تشکیل نهاد تنظیمگر پتروشیمی
صنایع پتروشیمی منطقه عسلویه
در چنین موقعیتی، ضرورت بازنگری در سازوکارهای نظارتی و حکمرانی این بخش به موضوعی غیرقابل اجتناب تبدیل شده که بحث ایجاد نهاد رگولاتور تخصصی برای صنعت پتروشیمی را به‌‌‌صورت جدی در دستور کار قرار داده است.
به گفته سعید باغبانی، مدیر کنترل تولید شرکت ملی صنایع پتروشیمی، نبود یک نهاد تنظیمگر تخصصی که بتواند با درک فنی، حقوقی و اقتصادی، نقش میانجی موثر میان سیاستگذاران کلان و بدنه اجرایی ایفا کند، موجب شده بسیاری از تصمیم‌‌‌ها یا به مرحله اجرا نرسند یا در مسیر اجرا دچار انحراف شوند. او در سخنانی که اخیرا در یکی از نشست‌‌‌های تخصصی مطرح کرده، تاکید کرده است که شکل‌‌‌گیری یک نهاد تنظیمگر مستقل و مقتدر می‌تواند فاصله مزمن میان سیاستگذاری و اجرا را کاهش دهد و زمینه‌‌‌ساز شفافیت، پیش‌بینی‌‌‌پذیری و پایداری در تصمیم‌گیری‌‌‌های کلان این صنعت راهبردی شود.
به طور کلی، آنچه در ماه‌‌‌های اخیر از سوی مسوولان شرکت ملی صنایع پتروشیمی درباره تشکیل نهاد تنظیمگر مطرح شده، بازتابی از نیاز این صنعت به ساختار نظارتی متناسب با ویژگی‌‌‌های فنی، اقتصادی و نهادی خاص آن به شمار می‌رود. گفتنی است که تحقق چنین ساختاری می‌تواند مقدمه‌‌‌ای برای عبور از برخی گره‌‌‌های تاریخی در مسیر توسعه پایدار پتروشیمی باشد.
حکمرانی چندلایه و نیاز به تنظیمگر مستقل
ساختار حکمرانی صنعت پتروشیمی در ایران، مشابه بسیاری از دیگر بخش‌‌‌های انرژی، با نوعی دوگانگی وظایف مواجه است. از یک‌‌‌سو سیاستگذاری کلان و هدایت راهبردی در اختیار نهادهای بالادستی و دستگاه‌‌‌های حاکمیتی قرار دارد و از سوی دیگر، اجرا و تصدی‌‌‌گری در قالب بنگاه‌‌‌های اجرایی و شرکت‌های تولیدی صورت می‌گیرد. این فاصله میان سطح راهبردی و اجرایی، در بسیاری موارد مانعی بر سر راه تحقق کامل سیاست‌‌‌ها و برنامه‌‌‌های مصوب بوده است.
بر همین اساس، نیاز به وجود نهادی مستقل که بتواند میان این دو سطح واسطه‌‌‌گری کند و با تخصص فنی، استقلال و اختیارات قانونی، مسیر تبدیل سیاست به عمل را هموار سازد، محسوس است. تجربه‌‌‌های گذشته نیز نشان داده که نبود چنین واسطه‌‌‌ای با ویژگی‌‌‌های تخصصی، اغلب منجر به اجرای ناقص یا ناهماهنگ برنامه‌‌‌ها شده و ظرفیت‌‌‌های واقعی صنعت، به‌‌‌ویژه در حوزه‌‌‌هایی مانند تکمیل زنجیره ارزش، توسعه صنایع پایین‌‌‌دستی و بهبود بهره‌‌‌وری مغفول مانده‌‌‌اند. تشکیل رگولاتور مستقل می‌تواند به‌‌‌مثابه حلقه گمشده این ساختار چندلایه، نظم، شفافیت و انسجام بیشتری را در تعامل میان سیاستگذاران، مجری و ذی‌نفعان مختلف فراهم کند.
تمایز میان تسهیل‌‌‌گر و تنظیمگر
نکته‌‌‌ای که در مباحث اخیر از سوی مدیران پتروشیمی مورد توجه قرار گرفته و از نظر کارشناسی نیز کاملا حائز اهمیت است، تمایز میان «تسهیل‌‌‌گری» و «تنظیمگری» در معنا و کارکرد نهاد ناظر است. در سال‌های گذشته، برخی نهادها با رویکرد توصیه‌‌‌محور تلاش کردند نقش رگولاتور را ایفا کنند، اما در غیاب ضمانت اجرایی کافی، ابزارهای قانونی و پایگاه اطلاعاتی قوی، این نقش عمدتا به سطحی از هماهنگی‌‌‌های کلی و پیشنهادهای غیرضروری محدود شد. در مقابل، آنچه به‌‌‌عنوان تنظیمگری کارآمد در ادبیات اقتصادی و صنعتی شناخته می‌شود، نهادی با اختیارات قانونی، قدرت تدوین و ابلاغ مقررات و توانایی نظارت بر عملکرد فعالان بازار است.
چنین نهادی باید بتواند در موارد لزوم، نسبت به انحراف از مقررات واکنش نشان دهد، تضاد منافع را شناسایی کند و تعادل را میان منافع حاکمیت، تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان برقرار سازد. صنعت پتروشیمی کشور به دلیل حجم بالای سرمایه‌گذاری، پیچیدگی فنی بالا و وابستگی متقابل میان واحدهای بالادستی و پایین‌‌‌دستی، بیش از بسیاری از صنایع دیگر به چنین نهاد تنظیمگری نیاز دارد.
از تجربه بخش انرژی چه آموختیم؟
تشکیل نهاد تنظیمگر در بخش انرژی، گرچه در مقاطع مختلف اجرا شد اما همواره با چالش‌‌‌هایی نظیر گستردگی موضوعات، تنوع بازیگران و اولویت‌‌‌های متناقض همراه بود. در این میان، پتروشیمی به‌‌‌عنوان بخشی از مجموعه انرژی عموما در حاشیه دستورکارهای نظارتی قرار گرفت. تجربه نشان داد که رویکردهای فراگیر و کلی‌‌‌نگر نمی‌توانند پاسخگوی نیازهای خاص این صنعت باشند و در عمل، نظارت دقیق و هدفمند بر زنجیره تولید، قیمت‌گذاری و کیفیت محصولات با خلأ مواجه است. با توجه به رشد حجم تولید، توسعه بازارهای صادراتی و افزایش تنوع محصولات پتروشیمی، دیگر نمی‌توان این صنعت را در چارچوب‌‌‌های عمومی تنظیمگری انرژی تعریف کرد. تنظیمگر تخصصی پتروشیمی باید با شناخت دقیق از زیرساخت‌‌‌های فنی، فرآیندهای تولید، نیازهای بازار و الزامات بین‌المللی طراحی شود تا بتواند عملکردی متناسب با سطح پیچیدگی این صنعت ایفا کند.
تخصص نهادی
در طراحی هر نهاد تنظیمگر، ترکیب تخصصی اعضا و کارشناسان آن اهمیت تعیین‌‌‌کننده‌‌‌ای دارد. این موضوع در صنعت پتروشیمی که با فناوری‌‌‌های پیشرفته، چرخه‌‌‌های پیچیده تولید و حساسیت بالای محیط‌‌‌زیستی همراه است، ابعاد مهم‌تری به خود می‌گیرد. تصمیم‌گیری‌‌‌های رگولاتوری در چنین بستری نمی‌تواند صرفا بر اساس ملاحظات مدیریتی یا عمومی صورت گیرد، بلکه نیازمند درک عمیق از فرآیندهای عملیاتی، استانداردهای ایمنی، شاخص‌‌‌های مالی و مدل‌‌‌های بازار جهانی است. در غیر‌این صورت، احتمال بروز تصمیمات ناهماهنگ با واقعیات فنی و اقتصادی، آسیب به زنجیره تامین، یا حتی ایجاد مانع بر سر راه سرمایه‌گذاری‌‌‌ها افزایش می‌‌‌یابد. تخصص‌‌‌گرایی در نهاد رگولاتور باید نه‌‌‌تنها در سطح کارشناسی، بلکه در سطح مدیریت ارشد آن نیز نهادینه شود تا این نهاد بتواند با اعتبار حرفه‌‌‌ای و مشروعیت کارشناسی خود، نقش موثری در تنظیم بازار و هدایت توسعه ایفا کند.
گامی به‌‌‌سوی شفافیت، رقابت‌‌‌پذیری و جذب سرمایه
تشکیل نهاد تنظیمگر اختصاصی در صنعت پتروشیمی، چنانچه با طراحی نهادی دقیق و سازوکارهای عملیاتی روشن همراه باشد، می‌تواند زمینه‌‌‌ساز تحولات مثبت متعددی در این بخش باشد. یکی از مهم‌ترین دستاوردهای این تحول، بهبود فضای کسب و کار از طریق شفاف‌‌‌سازی مقررات، تسهیل فرآیندهای اداری و حذف برخی مداخلات غیرضرور خواهد بود. از سوی دیگر، با حضور یک نهاد متخصص که استانداردهای موردنیاز صنعت را متناسب با الزامات داخلی و بازارهای صادراتی تدوین و ابلاغ کند، امکان رقابت‌‌‌پذیری بیشتر محصولات پتروشیمی کشور ما در بازارهای جهانی فراهم می‌شود. این موضوع به‌‌‌ویژه در شرایطی که رقبای منطقه‌‌‌ای با استفاده از سازوکارهای مدرن حکمرانی صنعتی در حال تقویت سهم خود در تجارت جهانی هستند، اهمیت دوچندان دارد.
نیازمند هماهنگی فرابخشی
بدیهی است که تشکیل چنین نهادی تنها با اراده یک دستگاه اجرایی محقق نخواهد شد و نیازمند هماهنگی میان وزارت نفت، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، سازمان برنامه و بودجه، سازمان محیط‌‌‌زیست، نهادهای قانون‌گذار و بخش خصوصی است. ایجاد این هماهنگی نه‌‌‌تنها در مرحله طراحی ساختار، بلکه در فرآیند تصویب مقررات، اجرای سیاست‌‌‌ها و ارزیابی نتایج نیز اهمیت دارد.
